Señores Ediles:

La Bancada de VAMOS URUGUAY, del Partido Colorado, ha decidido votar en general de forma NEGATIVA el proyecto de Decreto de Presupuesto de la Intendencia de Colonia (IDC), Ejercicio 2011-2015, proyectado por el Ejecutivo comunal, sin perjuicio de acompañar algunas disposiciones particulares que se comparten.

Definido como el instrumento que preestablece los gastos de funcionamiento e inversión y determina los recursos con los cuales se cubrirán dichas erogaciones de la Comuna, refleja en definitiva, el alcance y contenido de su gestión.

El Presupuesto es la iniciativa más importante de todo el período, por cuanto es la previsión de ingresos y gastos que la IDC realiza para los cinco años de la actual administración, extremo que tendrá enorme influencia en los destinatarios últimos de la gestión del Gobierno Departamental, esto es, la sociedad coloniense toda.

Sobre la base de lo recaudado en la anterior administración, realiza una estimación del flujo financiero que en ese lapso ingresará a sus arcas y los gastos e inversiones que deberá realizar para cubrir los sueldos de sus funcionarios, honrar sus adeudos con otros organismos públicos, cumplir con el pago de sus proveedores e invertir en obras y servicios para la comunidad.

Los principales cuestionamientos que realizamos al proyecto, en oportunidad de su tratamiento en la Comisión de Hacienda, están referidos a:

a) El Plan de Acción Estratégica, sobre el que únicamente se pueden extraer conclusiones parciales en base al mensaje del Intendente, pero que no resulta suficientemente explicitado en aspectos medulares como son los conceptos de Misión y Visión, Población objetivo, Estrategia, Objetivos y metas, Criterios de eficiencia y eficacia, y Costos.

b) El crecimiento desmedido del gasto público en materia de Gastos de Funcionamiento e incremento de los cargos de particular confianza. Este crecimiento no va acompañado por la mejora en los resultados obtenidos y objetivos alcanzados (eficacia) y su relación al gasto efectuado (eficiencia). Habrá más para gastar, pero ello no se verá reflejado en mejora de los servicios, dado que no se establecen incentivos ni se exigen contrapartidas en resultados.

c) La generación, en paralelo a la carrera administrativa de los funcionarios de la IDC, de una super estructura de cargos de confianza y asesores.

d) La falta de normas referidas a la reforma interna de la Intendencia, así como a dotar a ésta de logística y mecanismos que le permitan mejorar la prestación de los servicios a la ciudadanía. Por el contrario, este proyecto apunta a aumentar el tamaño del aparato burocracia. El Organigrama, que es la base de la estructura administrativa, no cumple con lo genéricamente establecido con referencia a la Administración Pública, superponiendo unidades y funciones.

e) La insuficiencia en materia de medidas que apunten a la solución de problemas que toda la sociedad demanda: el mecanismo de recolección y disposición final de residuos, la mejora de la calidad de la pavimentación, el incremento sustantivo de luminarias del alumbrado público, el control eficaz y eficiente del tránsito, el respaldo a eventos artísticos y culturales, la accesibilidad para las personas con discapacidad y de la tercera edad, y otras.

f) La consagración de una política fiscal expansiva que afecta negativamente cada vez más la competitividad de la industria departamental.

g) La inclusión de múltiples normas de contenido inconstitucional, que delegan en el Ejecutivo Comunal aspectos que son de reserva legal (privativos del Gobierno Nacional), por ejemplo, la creación de impuestos bajo la figura equívoca de Tasa.

h) La concentración de mayores potestades y atribuciones en la persona del Intendente.

i) El comienzo del tránsito -con el implícito mensaje de que las propias unidades de la IDC no serían eficientes a la hora de ejecutar sus créditos presupuestales- de un camino peligroso, cediendo la ejecución de los dineros públicos a instituciones que los manejan sin los controles y formalidades establecidas en el TOCAF.

ASPECTOS POSITIVOS

En relación a los aspectos positivos del proyecto, corresponde destacar:

1. El trámite seguido por esta iniciativa se ajusta a los plazos constitucionales que lo rigen. Asimismo, consta de las cuatro partes que componen usualmente un proyecto de Presupuesto: un mensaje del Intendente a la Junta Departamental, el articulado, la Base de Cálculo (que en el Presupuesto anterior se había omitido) y un planillado.

2. En el Artículo 139, se contempla -¡finalmente!- a los efectos de la exención total de impuestos, a los organismos religiosos y culturales comprendidos en los Artículos 5º y 69º de la Constitución de la República.

3. En el Artículo 140 se establece que la IDC podrá otorgar beneficios tributarios a las empresas e industrias que funcionen en el departamento o que se instalen en el futuro, tanto estén comprendidas en las leyes de promoción de inversiones como cuando el Intendente por resolución fundada así lo entienda conveniente, teniendo en consideración para ellos el tipo de actividad a desarrollar, la generación de mano de obra en el departamento y la contribución en la consolidación del modelo productivo y del desarrollo integrador de Colonia, para lo que se requerirá “previa anuencia de la Junta Departamental”.

4. A través del Artículo 162 se introducen mejoras en la calidad del vínculo funcional para los funcionarios de la IDC, eliminándose el régimen de “Eventuales”, quienes pasarán a ser “Contratados”, como paso previo a su Presupuestación.

ASPECTOS NEGATIVOS

Entre los puntos negativos, se subrayan los siguientes:

1. El texto no se ajusta en forma estricta a lo establecido en la normativa presupuestal (Constitución de la República, Sección XIV; Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF); leyes y decretos presupuestales; ordenanzas del Tribunal de Cuentas de la República (TCR); clasificadores presupuestarios; instructivo de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y de la Contaduría General de la Nación).

2. La técnica empleada para la redacción del Presupuesto no es la adecuada. En el articulado del mismo necesariamente deben incluirse los montos totales para el Presupuesto de Sueldos, Gastos e Inversiones del Ejercicio, y los importes de los recursos estimados para el Quinquenio, no siendo suficiente con que los mismos consten en el planillado.

3. Se omiten en el planillado varios cuadros a los que el propio texto remite, existen errores en algunas cifras, y otras, por ejemplo la recaudación estimada por concepto de Tasa de Promoción Turística, no acompaña la variación introducida por el Ejecutivo respecto al costo de la Tasa, que desciende de los $ 25 en el proyecto original a $ 15 en el actual, sin que esa baja de ingresos se traslade al planillado.

4. Las Sobretasas previstas por los Artículos 14 al 19 del Proyecto (Sobretasa del Alumbrado Público, Adicional a la Sobretasa del Alumbrado Público y Tasa de Salubridad y Limpieza) no se ajustan al concepto de Tasa, sino que encuadran dentro del concepto de Impuesto previsto por el Artículo 297, Inciso 1) de la Constitución de la República, ya que se incrementa el precio de la Contribución Inmobiliaria en caso de gozar el contribuyente de determinados servicios. A su vez estos Impuestos se liquidan junto con la Contribución inmobiliaria, estando sujetos a las mismas condiciones y bonificaciones. Por otra parte, la porcentualidad en las Tasas está expresamente prohibida por la Ordenanza Nº 63 del Tribunal de Cuentas de la República (TCR).

5. El Artículo 8, si bien no introduce modificaciones sustantivas en las alícuotas ni en las franjas, establece el compromiso de revisar en el nuevo período el sistema, compromiso ligado directamente al Artículo 81. Dicha inquietud ya se había incluido en el Presupuesto anterior, pero nunca se hizo tal revisión, por lo cual mantenemos nuestras reservas respecto al cumplimiento en esta oportunidad por parte del Ejecutivo comunal.

6. El Artículo 12, referido a las Exoneraciones de la Contribución Inmobiliaria, introduce -amparadas en una supuesta búsqueda de equidad que concibe a la justicia social como igualación forzosa, sin tomar en cuenta aspectos como la cantidad de trabajadores que significan esas industrias o el carácter social de las viviendas de referencia- modificaciones que atentan contra núcleos importantes de la ciudadanía.

- a) Las Cooperativas de Viviendas son exoneradas sólo por 5 años (antes la exoneración era total), y no se contemplan a las Asociaciones Civiles, de las cuales hay varias en el departamento.

- b) Respecto a las viviendas del BHU y de la ANV, hay modificaciones sustanciales:

- El ingreso al núcleo familiar disminuye de 7 Salarios Mínimos Nacionales (SMN), ($ 33.593 al 1º de enero de 2010) a 5 SMN ($ 30.000 a la fecha), en el texto original, y luego, a través de una modificación introducida por la Comisión de Hacienda, es reducido aún más, a 10 Bases de Prestaciones y Contribuciones (BPC), que son $ 22.260,00 a la actualidad.

La medida está no sólo fuera de lugar, sino que es grotesca por cuanto anualmente el ingreso al núcleo familiar debería acompañar cuando menos la inflación anual.

- Antes la exoneración era total. Ahora es sólo por 5 años desde la habilitación. Al no existir complejos habitaciones con esa antigüedad -o menos- en el departamento de Colonia, en la práctica lo que se hace es eliminar la exoneración para todos los complejos habitacionales del departamento.

- Introduce un párrafo no ajustado a derecho, por cuanto proclama que la exoneración “se otorgará por el mismo plazo y condiciones que lo previsto en el numeral anterior, y en el caso de promesas de compraventa, el propietario o promitente vendedor será responsable solidario del pago del impuesto”.

La responsabilidad solidaria no puede establecerse a través de un Decreto Departamental, sino que necesita obligatoriamente una Ley Nacional que la consagre formalmente (Artículos 133 y siguientes de la Constitución).

- c) Jubilados y pensionistas: También reduce el ingreso al núcleo familiar de 7 SMN a 10 BPC, y fija el valor real imponible al ejercicio 2011 en $ 300.000 (menos de 15.000 dólares), cuando hay ciudades en que no existe un solo inmueble con dicho valor.

- d) Se elimina la exoneración a las industrias declaradas “De Interés Nacional” por un período de 10 años (Artículo 7º del Presupuesto Anterior), y por tanto se pierde el incentivo a la inversión en el departamento de Colonia.

- e) Se elimina la exoneración a los inmuebles afectados al funcionamiento de las radios AM y FM del departamento (Artículo 11º del Presupuesto anterior).

- f) Se elimina la exoneración a las industrias radicadas en el departamento con la escala de empleados que se detalla: 25 a 100 el 50%; 101 y 300, el 75%; 301 en adelante, 100%. La exoneración era por 5 años (Artículo 12º del Presupuesto anterior).

7. El Artículo 14, referido a la Sobretasa de Alumbrado Público, es inconstitucional. Crea una Sobretasa determinando como sujetos pasivos a los propietarios de inmuebles urbanos y suburbanos “...ubicados en zonas que se beneficien con el servicio de alumbrado público” quienes “abonarán una Sobretasa equivalente al 50% de las alícuotas previstas en el Artículo 8º aplicables sobre el valor imponible previsto en el Artículo 7º...”.

En primer lugar se trata de un accesorio y por lo tanto, depende en su existencia del tributo principal, que es la Tasa de Alumbrado.

Analizando el texto y en particular la base de cálculo de la Sobretasa, vemos que la norma proyectada realiza un reenvío a los Artículos 7 y 8 del proyecto.

Dichos artículos referenciados establecen la forma de cálculo de la Contribución Inmobiliaria, impuesto que tiene como base de cálculo el valor catastral del bien inmueble objeto del tributo.

Por lo tanto, al encontrarse la base de cálculo de la Sobretasa de Alumbrado ligada a las alícuotas que resultan aplicables a un impuesto, tiene la misma base de cálculo que éste.

Entonces, si bien el tributo a crearse sería formalmente una Tasa, ontológicamente no se corresponde con los elementos esenciales de dicha figura tributaria.

Uno de dichos elementos es que el monto a percibir debe estar en estrecha vinculación con el servicio que el Estado presta, cuestión que por la propia letra de la norma proyectada no se verifica.

Así las cosas, al tener una base de cálculo (alícuotas establecidas para el pago de Contribución Inmobiliaria) que no guarda relación con el hecho generador (servicio de alumbrado), la sanción de dicho tributo estaría contraviniendo el Artículo 297 de la Constitución. Ello porque se estaría creando un impuesto que desborda la potestad tributaria conferida de manera taxativa por el contribuyente en dicho artículo.

8. Los Artículos 15 y 16 refieren al Adicional a la Sobretasa de Alumbrado Público, y al tomar como referencia a la misma, dicho adicional merece las mismas objeciones que las vertidas en relación al proyectado Artículo 14.

9. Los Artículos 17, 18 y 19, referidos a la Tasa de Salubridad y Limpieza, son inconstitucionales. Nuevamente se utiliza la denominación Tasa, pero vemos que al momento de establecer la base de cálculo se toma como referencia el Artículo 8 (alícuotas establecidas para el pago de la Contribución Inmobiliaria).

El inconveniente estriba en que no es posible, primero, determinar cuál es la actividad jurídica específica que realiza el Estado (Artículo 12 del Código Tributario). Por lo tanto, los hechos generadores del tributo son meras actividades materiales (alumbrado, recolección de residuos, pasaje de un caño
colector de aguas residuales, etc.), cuando el hecho generador de las Tasas es muy diverso al pretendido.

En segundo lugar, la base de cálculo es la utilizada para calcular un impuesto.

Generalmente se establecen Tasas como contrapartida de visados, autorizaciones, expedición de documentos públicos, etc.

Para el presente caso no es posible utilizar dicha figura para justificar la percepción del Estado de una contrapartida por las actividades materiales que realiza, ya que en esencia se estaría contraviniendo el Artículo 297 de la Constitución (dado que la enunciación en cuanto a los impuestos que puede crear un Gobierno Departamental es taxativo), disfrazando un verdadero impuesto bajo la denominación de Tasa.

10. Los Artículos 24 y 25, establecen un Impuesto a las Veredas y Edificación Inapropiada, pero eliminan la exoneración de dicho tributo a los propietarios que hubieren realizado cordón-cuneta en conjunto con la IDC (Artículo 25 del Presupuesto anterior).

11. El Artículo 33 no establece un plazo para el uso de la chapa de pruebas.

12. El Artículo 39 establece que quién circule dentro del departamento de Colonia sin el correspondiente empadronamiento o permiso de tránsito en su caso, será sancionado con una multa igual al valor del Impuesto de Patente de Rodados de un ejercicio anual que le correspondería abonar al vehículo respectivo. La sanción debería ser sensiblemente superior, como forma de erradicar definitivamente la circulación de vehículos que no están en condiciones de hacerlo.
Señala, posteriormente, que “en caso de faltarle al vehículo una o ambas chapas la multa será del 25% del valor referido”. El texto padece error, por cuanto si el artículo refiere a vehículos sin empadronar, éstos carecen de chapas. Este párrafo debería ser objeto de un artículo aparte.

13. El Artículo 54 establece una Tasa de Trámite Administrativo, que entendemos injusta para la ciudadanía. No parece correcto que se le cobre al contribuyente por iniciar un trámite frente a cualquiera de las dependencias de la IDC, medida que no tiene lugar ni en la Administración Central ni en los demás organismos públicos.

14. El Artículo 56 establece una Tasa por Emisión de Recibos, que nos parece incorrecto por las mismas razones referidas al Artículo 54.

15. Se elimina el Artículo 55 del Presupuesto anterior, que establecía en un 4% el tributo a las Competencias Hípicas.

16. Los Artículos 58 a 60 refieren a la Tasa de Higiene Ambiental. El inconveniente en este artículo proyectado estriba en que, si bien el hecho generador de la Tasa sería una actividad jurídica del Estado y el total de lo producido por su cobro se volcará a los servicios inspectivos, no tiene el necesario correlato entre la base de cálculo (que es siempre una cifra fija, se haga una inspección al año, se hagan muchas o no se haga ninguna) y el hecho generador (inspecciones realizadas). Entonces no se trataría de una actividad cierta y directamente dirigida al sujeto pasivo del tributo, sino una actividad potencial, cuya base de cálculo no tiene relación con el hecho generador del tributo. Por lo tanto, merece nuestro reparo al ser claramente inconstitucional por no contener uno de los elementos esenciales de las tasas y así contravenir el Artículo 297 de la Constitución.

17. Los Artículos 61 al 80 refieren a la Tasa Bromatológica, que es inconstitucional a pesar de la modificación introducida respecto al Presupuesto vigente. En principio el Artículo 61 determina el derecho del Gobierno Departamental a percibir una Tasa de control bromatológico: “...debiendo abonarse en cada caso en que se produzcan actos de contralor o inspección, y su recaudación tendrá como único y exclusivo destino financiar los cometidos de la policía higiénica sanitaria-bromatológica...”.

El hecho generador es una actividad jurídica prestada por el Estado y su producido se volcará exclusivamente a financiar las actividades de policía de la Higiene. Hasta allí no habría inconvenientes; pero en el Artículo 63, Numeral 2º, establece que el valor de 2 UR es un valor básico o base, al que se le adicionarán montos variables.

Dichos montos variables serán establecidos sobre parámetros que nada tienen que ver con el servicio que se presta (riesgo, alcance y penetración en el departamento, área afectada a la actividad que se controla, etc.).

Lo expresado constituye la base de cálculo del tributo y al no tener, en lo que a montos variables respecta, relación alguna con el hecho generador (inspección o contralor) constituye claramente un apartamiento a lo que deberían ser los elementos básicos de la Tasa (Artículo 12 del Código Tributario).

18. El Artículo 81 crea la Tasa de Actualización Catastral, a percibir durante los ejercicios 2012 a 2015 inclusive, y cuyo destino específico será la actualización del Catastro Departamental. Pero sujeta la vigencia del tributo “a la condición suspensiva de la efectiva puesta en operativa de los procedimientos y mecanismos que se utilicen para realizar dicha actualización por parte de la IDC”, otorgando al Ejecutivo una discrecionalidad que no compartimos.

19. Los Artículos 114 y 115, crean y reglamentan una Tasa de Promoción Turística absolutamente inconstitucional. No se advierte en el texto del Artículo 114 que exista una actividad del Estado directamente dirigida al sujeto pasivo; la hipótesis de incidencia estaría dada por la ocupación de una habitación de hotel por el sujeto pasivo, por lo tanto, no habría actividad del Estado sino una demostración de capacidad contributiva del contribuyente (capacidad económica de solventar el costo de una habitación de hotel).

Tampoco reúne la segunda característica de la Tasa (el monto a pagar que debe estar en estrecha relación con el servicio que se presta).

En primer lugar consideramos que no existe actividad alguna de la Intendencia, pero si se considerara que el Estado tiene en el caso una actividad, la Comuna cobraría un monto fijo sin relación alguna al presupuesto de hecho.

Por lo tanto, en atención a que la figura tributaria no reúne los requisitos o elementos esenciales de la Tasa, la misma es claramente inconstitucional por tratarse de un impuesto disimulado bajo la forma de otra especie tributaria.

Ello porque el Artículo 297 de la Constitución establece taxativamente cuales son los hechos generadores de impuestos que los Gobiernos Departamentales pueden crear y administrar por sí.

Dado que el tributo a crear por el Artículo 114 no es una Tasa sino un impuesto, devendría en inconstitucional su imposición futura.

20. El Artículo 172 remite al planillado a efectos de conocer la supresión y modificación de cargos en la estructura administrativa, cuando en realidad los mismos deberían haberse detallado uno a uno en el articulado.

21. La iniciativa carece de una planificación de Ordenamiento Territorial, reclamada por todas las localidades desde larga data.

22. El mensaje no incluye el Plan de Obras 2011 - 2015 diferenciado. Hay desprolijidades en aspectos básicos, presentándose lo presupuestado por cordón-cuneta, asfaltado, balastado, etc., con cifras generales, sin especificar cuántos metros se ejecutarán, por ejemplo. Para discernir ese extremo, deben averiguarse los costos de materiales, mano de obra y leyes sociales, y calcular cuánto le corresponde a cada localidad o zona, porque la desprolijidad llega hasta el extremo de que aquellas localidades que no cuentan con Municipio, se nuclean en zonas sin especificar siquiera un porcentaje para cada una.

23. No se incluye en el Presupuesto de la Dirección de Arquitectura la inversión por localidades ni el detalle de las obras a efectuar en cada una de ellas.

24. El proyecto reitera un error de Presupuestos anteriores, al no determinar, a lo largo de toda la extensión del texto, que la Intendencia deberá informar expresamente a la opinión pública las exoneraciones a que refiere el Presupuesto, que casi nunca son conocidas por la ciudadanía y, por tanto, desconoce los derechos en esa materia. El Presupuesto debe, forzosamente, por definición, ser un documento que facilite la difusión y el conocimiento generalizado de las acciones públicas.

CONCLUSIÓN

Las funciones del Presupuesto son múltiples, por cuanto en su calidad de acto legislativo emanado de las instituciones representativas departamentales, constituyen una herramienta fundamental para el desarrollo del gobierno de Colonia, como instrumento de programación económico-social y como herramienta de planificación al vincular las necesidades de asignaciones financieras presentes en los programas y planes de gobierno y facilitar su ordenamiento.

Ante el reclamo de la ciudadanía demandando cristalinidad en el manejo de los dineros públicos y un vigoroso enfrentamiento a la corrupción, la creación de marcos normativos apropiados que garanticen la transparencia fiscal, los códigos de buenas prácticas y la credibilidad como valor, no debe perderse de vista que los actores del gobierno departamental deben honrar con su accionar las nuevas reglas de comportamiento de las economías.

El mensaje objeto de estudio se encuentra, por tanto, incompleto y no completamente ajustado a la normativa presupuestaria, por lo cual la firmante sugiere la votación NEGATIVA del mismo.

Gianela Fonte - Miembro Informante

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